L’impatto del “Decreto Sicurezza” sul carcere per le donne madri

Pubblicazione di Fondazione Arché all’interno del progetto Un nido oltre i Confini finanziato dal Comune di Milano con fondi ex L. 285/97.

Premessa: la legislazione anteriore

Sin dalla sua emanazione, nel lontano 1930, il Codice penale prevedeva che le sentenze di condanna a pena detentiva, di qualunque ammontare, non fossero eseguite (differimento obbligatorio) se pronunciate nei confronti di donne incinte o di madri con figli nati da non più di 6 mesi (limite poi esteso a 1 anno); lasciava invece decidere al giudice (differimento facoltativo) se sospendere l’esecuzione della sentenza di condanna negli ulteriori sei mesi di vita del minore (limite poi esteso al compimento di 3 anni), consentendo così di dare prevalenza a eventuali esigenze di difesa sociale.

Grazie alla legge Simeone del 1998 si è poi stabilito che il tempo del differimento della pena, obbligatorio o facoltativo, anziché esaurirsi in un mero rinvio della sua esecuzione, possa essere detratto dall’ammontare della pena inflitta se trascorso in detenzione domiciliare. Si è trattato di un’opportunità molto importante offerta alle madri, tenute peraltro a rispettare le prescrizioni del magistrato di sorveglianza, per evitare la revoca della misura e un’eventuale condanna per evasione, con tutte le conseguenze che ne derivano sul piano penale. La detenzione domiciliare poteva anche essere prorogata per non interrompere il rapporto con i figli, che la stessa legge, in modo innovativo, mirava a garantire fino a che non avessero compiuto dieci anni.

È questa infatti l’età che, da questo momento in avanti, è stata presa in considerazione dal legislatore nei diversi interventi succedutisi nel tempo e tutti volti a evitare l’ingresso in carcere di minori, al seguito delle loro madri: per lo più si sono ampliati i limiti di operatività della misura alternativa della detenzione domiciliare, originariamente introdotta dalla legge Gozzini del 1986 con un ambito di applicazione molto limitato, sia per l’età del minore, sia per l’entità della pena da scontare, e si è introdotta una nuova forma di detenzione domiciliare (c.d. speciale), applicabile in caso di condanna a pene più elevate. Con la legge 62/2011, cui si deve quest’ultima innovazione, si è prevista anche la possibilità di eseguire la pena in un istituto a custodia attenuata per madri (ICAM) quando il giudice non ritenga possibile applicare sin da subito la misura domiciliare, nonché la possibilità di eseguire la misura della detenzione domiciliare in una Casa-famiglia protetta «se istituita» (poiché lo Stato non ha voluto farsi carico della loro istituzione).

Le due tipologie di detenzione domiciliare possono essere applicate in via provvisoria dal magistrato di sorveglianza, se la protrazione dello stato detentivo della madre sia causa di un grave pregiudizio per il minore (al tribunale di sorveglianza spetterà poi confermarne l’applicazione) e, in seguito a una pronuncia della Corte costituzionale del 2014, non sono precluse alle madri condannate per un reato sottoposto alla disciplina ostativa dell’art. 4-bis o.p. È bene anche ricordare che, per salvaguardare l’interesse del minore a crescere fuori da un contesto detentivo, la legge prevede la possibilità di applicare la detenzione domiciliare anche al padre, nei casi in cui la madre sia deceduta o altrimenti non in grado di occuparsi dei figli: una soluzione che è stata inizialmente ritenuta doverosa dalla Corte costituzionale, in una pronuncia del 1990.

Uno sguardo ai dati

Gli sforzi del legislatore non hanno dato tuttavia grandi risultati, probabilmente perché non si aveva una idea chiara di chi fossero le donne che portavano con sé i figli al momento di entrare in carcere per eseguire una sentenza di condanna e quanto fosse per loro possibile beneficiare concretamente della misura della detenzione domiciliare, che presuppone la disponibilità di un alloggio adeguato (agli occhi del magistrato), nel quale convivere con i figli.

Guardando ai dati relativi alla presenza di donne in carcere con minori al seguito, si nota che ben poco è cambiato: al 30 giugno 2011 risultavano ristrette in carcere 53 madri con 54 figli e sette anni dopo, al 30 giugno 2018, la situazione non era cambiata, perché le madri erano 57 con 66 figli. Le oscillazioni verso il basso registrate negli anni intermedi sono indicative soltanto della casualità del dato e non dell’incidenza di una modifica “strutturale” sulla esecuzione della pena in carcere per le mamme con bambini, come invece il legislatore avrebbe voluto.

Con riguardo poi alle donne incinte, il dato della loro presenza dietro le sbarre, raccolto a partire del 1997, risulta altrettanto oscillante quanto quello delle madri con figli e ha registrato il valore più alto (38 donne) al 30 giugno 2005. Una precisazione si impone, tuttavia, rispetto a questi dati, perché se è vero che per le donne in gravidanza il Codice penale prevede(va) obbligatoriamente il rinvio della esecuzione della pena inflitta con sentenza definitiva, l’ingresso in carcere può dipendere anche dalla applicazione di una misura cautelare durante il procedimento penale. In proposito, il Codice di procedura penale del 1930 lasciava al giudice la possibilità, nei casi meno gravi, di sospendere l’esecuzione del mandato di cattura «se l’imputata è una donna incinta o che allatta la propria prole»; dal canto suo, il successivo Codice del 1988, pur avendo introdotto un divieto di custodia cautelare in carcere per la donna incinta o che allatta, ha comunque fatto salve le eventuali esigenze cautelari «di eccezionale rilevanza», la cui valutazione è rimessa al magistrato. Con la legge 62/2011, prima ricordata, si è non solo esteso fino al compimento dei 6 anni del figlio questa disciplina (purtroppo disallineata rispetto a quella della fase esecutiva, che considera il minore fino a 10 anni), ma si è anche previsto che la custodia cautelare in carcere possa eseguirsi negli ICAM «ove le esigenze cautelari di eccezionale rilevanza lo consentano», così come gli arresti domiciliari si possano eseguire presso le Case-famiglia protette (ove istituite).

 Possiamo quindi ritenere che le donne in stato di gravidanza ristrette in carcere (o in ICAM) in base alle rilevazioni ufficiali fossero imputate in attesa di giudizio, per le quali il giudice aveva ritenuto necessario adottare il provvedimento cautelare più restrittivo, stante il rischio (di «eccezionale rilevanza») di reiterazione del reato o di fuga; nel loro caso, non appena la condanna sia diventata definitiva, sarà intervenuta la scarcerazione per il differimento obbligatorio della sua esecuzione, sia nel caso che fossero ancora in stato di gravidanza, sia che avessero già partorito.

Con la pandemia di COVID-19 la presenza in carcere di madri e bambini è diminuita, salvo riprendere poi gradualmente a salire, sempre con un andamento altalenante dovuto al caso, e comunque con numeri massimi più contenuti rispetto al passato: il tetto di 30 madri con 33 bambini al seguito registrato al 30 giugno 2020 non è più stato raggiunto negli anni successivi, nei quali il numero più basso risulta al 31 dicembre 2024 (11 madri con 12 figli). L’anno seguente, tuttavia, i numeri sono quasi raddoppiati: le rilevazioni semestrali mostrano al 30 giugno 2025 la presenza di 20 madri con 22 figli e poi, a fine anno, di 24 madri con 27 figli; in netto aumento rispetto all’epoca del COVID sono a questa stessa date le donne in gravidanza: 12 invece delle poche unità di allora.

Le novità del c.d. “Decreto Sicurezza” (D.L. 48/2025)

Nel quadro sin qui tratteggiato si colloca l’intervento del decreto-legge n. 48 dell’11 aprile 2025, convertito nella legge n. 80 del 9 giugno 2025: un provvedimento che è stato motivato dalla necessità di introdurre, tra l’altro, «misure urgenti per la sicurezza pubblica», quali sarebbero quelle «in materia di sicurezza urbana» volte a inasprire la disciplina penale in materia di accattonaggio (art. 16) e a evitare l’uscita dal carcere (quantomeno in modo automatico) delle donne autrici di reato, senza dare rilevanza al fatto che siano in stato di gravidanza o abbiano con sé figli in tenera età (art. 15).

In base all’art. 15 del Decreto, infatti, scompare l’istituto del differimento obbligatorio della pena, previsto dall’art. 146 del Codice penale, restando possibile solo il rinvio facoltativo per la donna incinta o madre di minore di età inferiore a 3 anni, subordinato alla circostanza che non possa derivarne «una situazione di pericolo, di eccezionale rilevanza, di commissione di ulteriori delitti». Questa condizione, che riecheggia quella usata dal Codice di procedura penale per giustificare la custodia cautelare delle madri in attesa di giudizio, non sembra in verità frequente tra le donne che delinquono, che oltre ad essere una piccola minoranza rispetto agli uomini, compiono per lo più reati contro il patrimonio e non contro la persona e presentano un basso livello di recidiva. Fanno eccezione tuttavia le donne nomadi, che hanno di solito alle spalle una “carriera criminale” iniziata da minorenni, che non si arresta di regola di fronte a una sentenza di condanna: è del resto nei confronti delle borseggiatrici che sembra rivolgersi primariamente l’intervento del legislatore, ancorché la possibile commissione da parte loro di ulteriori delitti (furti, spesso solo tentati) non sembri costituire un pericolo «di eccezionale rilevanza» per la collettività.

Se non viene concesso il differimento facoltativo della pena, il destino delle donne madri torna a differenziarsi, come in passato: per le donne in gravidanza o con un figlio di età inferiore a un anno la pena dovrà essere scontata necessariamente in un ICAM; per le madri di figli più grandi (fino a 3 anni di età) questa soluzione sarà invece praticabile solo «ove le esigenze di eccezionale rilevanza lo consentano», presentandosi in alternativa una collocazione nelle sezioni nido degli istituti penitenziari. Di fatto sarà verosimilmente quest’ultima la destinazione di queste madri, anche solo per coerenza con la scelta iniziale del giudice di negare il differimento della pena stante il pericolo di recidiva «di eccezionale rilevanza»: come potrebbe conciliarsi una situazione così allarmante con una custodia attenuata come quella dell’ICAM? Possiamo quindi immaginare che in custodia attenuata staranno, obbligatoriamente e in via prevalente se non esclusiva (qualora la capienza dei 5 ICAM esistenti dovesse risultare insufficiente), donne in gravidanza e madri con bimbi nel primo anno di età, la cui pericolosità «di eccezionale rilevanza» ha impedito di beneficiare del rinvio dell’esecuzione della pena, congiunto all’eventuale applicazione della detenzione domiciliare; le sezioni nido degli istituti penitenziari ospiteranno invece donne con figli di età non superiore a tre anni, sottoposte a un regime custodiale più intenso in ragione della loro particolare pericolosità (o per l’assenza di posti disponibili negli ICAM).

Per garantire coerenza con questa scelta, il legislatore è poi intervenuto a modificare alcune disposizioni del codice di procedura penale e ha introdotto anche una previsione specifica per le ipotesi di evasione (anche solo tentata) o di condotte pericolose per l’ordine o la sicurezza pubblica da parte di donne ospitate all’interno di un ICAM, volta a consentire il trasferimento della responsabile in un istituto penitenziario «senza la prole, salvo il  preminente  interesse  del  minore  a  seguirla  in istituto dotato di reparto attrezzato  per  la  cura  e  l’assistenza necessarie»: si rende così possibile derogare a quella prescrizione che vede necessariamente ristretta negli istituti a custodia attenuata la donna incinta o con figli fino a un anno di età, ponendo fine a ogni trattamento “differenziato” nei loro confronti oppure, se necessario per l’interesse del minore, trasferendo madre e figlio nella sezione nido di un carcere.

Una considerazione conclusiva

Come si è detto, l’intervento del legislatore del 2025 aveva verosimilmente come obiettivo quello di evitare la scarcerazione automatica di donne incinte e madri con figli minori di un anno nel momento in cui la sentenza di condanna a pena detentiva diventava definitiva. Più in generale, l’abolizione del differimento obbligatorio per quelle donne impedisce il rinvio automatico dell’inizio dell’esecuzione della pena, sia che si trovino in custodia cautelare in attesa della sentenza definitiva, sia che siano in libertà. La relazione che il Governo dovrà presentare alle Camere a fine ottobre, per informare «sull’attuazione delle misure cautelari e dell’esecuzione delle pene non pecuniarie nei confronti delle donne incinte e delle madri di prole di età inferiore a tre anni», consentirà di capire quale sia stato l’effettivo impatto del Decreto sicurezza sul tasso di carcerazione delle donne madri e dei minori al loro seguito.

Vi è tuttavia un altro profilo, solitamente ignorato, sotto il quale l’intervento in esame merita di essere valutato favorevolmente, ancorché probabilmente estraneo alle intenzioni del legislatore. L’istituto del differimento obbligatorio della pena per le donne in gravidanza presentava infatti delle problematicità irrisolvibili di fronte alla possibilità, offerta anche alle donne recluse, di avere colloqui intimi in carcere con i loro partner: una novità che, come è noto, deriva da una pronuncia della Corte costituzionale che ha ravvisato negli incontri «senza il controllo a vista del personale di custodia» l’esercizio del diritto fondamentale all’affettività (sentenza n. 10/2024).

Non potendosi escludere l’eventualità che in seguito a uno di questi colloqui intimi la donna detenuta possa iniziare una gravidanza, era da preventivare una sua scarcerazione ai sensi della disposizione sul differimento obbligatorio della pena (art. 146 c.p.), con eventuale applicazione, ove possibile, della misura della detenzione domiciliare. Questa conclusione, obbligata, poteva indurre a negare i colloqui intimi alle donne in esecuzione di pena – quantomeno in quei casi nei quali l’interruzione del percorso detentivo potesse risultare problematico -, invocando quelle «ragioni di sicurezza» che la stessa Corte costituzionale menziona come possibile limite all’esercizio del diritto riconosciuto alla persona detenuta. L’eliminazione di ogni ipotesi di differimento obbligatorio della pena ha però risolto il problema, lasciando alla valutazione del magistrato di sorveglianza la decisione sulla eventuale scarcerazione della donna: una soluzione che andava quindi comunque adottata dal legislatore, una volta introdotti i colloqui intimi con le persone detenute anche nel nostro ordinamento.

Claudia Pecorella, professoressa ordinaria di Diritto penale presso il Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Milano-Bicocca

 

Intervento previsto all’interno del progetto “Un nido oltre i confini: interventi a tutela della maternità ristretta e dei minori”, finanziato dal Comune di Milano con fondi ex L. 285/97.